Wieści z Łodzi - analiza prawna dotycząca możliwości kandydowania Hanny Zdanowskiej na urząd Prezydenta Miasta Łodzi

Źródło zdjęcia: UMŁ

Dzisiaj Prezydent Miasta Łodzi, Hanna Zdanowska usłyszała sentencję wyroku w procesie, który toczy się od listopada 2017 roku. Sąd uznał ją za winną poświadczenia nieprawdy i skazał prawomocnym wyrokiem na 20 tysięcy zł grzywny.

W związku z tym wiele osób zastanawia się nad czekającym Łódź scenariuszem wydarzeń. Zgodnie z prawem osoba, która nie została skazana na pozbawienie wolności może kandydować w wyborach.

Powstaje jednak pytanie, czy po wygranych wyborach przez Hannę Zdanowską, co jest w Łodzi więcej niż prawdopodobne i to w pierwszej turze, prezydent będzie uprawniony do wypełniania mandatu?

W związku z tym ceran.press publikuje analizę, która wyjaśnia wszelkie zawiłości prawne związane z tą szczególną sytuacją.

Prof. zw. dr hab. Krzysztof Skotnicki

Centrum Studiów Wyborczych UŁ

Opinia prawna

na temat możliwości kandydowania

i sprawowania po wygranych wyborach

funkcji wójta (burmistrza, prezydenta miasta)

oraz otrzymywania z tego tytułu wynagrodzenia

przez osobę skazaną prawomocnym wyrokiem sądu na karę grzywny

za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego

Przedmiot opinii

Przedmiotem opinii jest otrzymane pytanie:

„Czy art. 6 ust. 2 ustawy o pracownikach samorządowych i art. 11 § 2 pkt 1 ustawy – Kodeks wyborczy należy interpretować jako oznaczające, że osoba skazana prawomocnym wyrokiem na karę grzywny za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego może kandydować na urząd prezydenta miasta, a także może pełnić tę funkcję w razie uzyskania wyboru oraz otrzymywać wynagrodzenie prezydenta miasta?"

Teza opinii

Osoba skazana prawomocnym wyrokiem sądu na karę grzywny za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego może kandydować na urząd prezydenta miasta (jak i inne funkcje pochodzące z wyborów powszechnych uregulowanych w Kodeksie wyborczym), a także może pełnić tę funkcję w razie uzyskania wyboru oraz otrzymywać z tego tytułu wynagrodzenie.

Uzasadnienie

Pierwszą kwestią, którą należy rozważyć w opinii, jest problem możliwości kandydowania przez osobę skazaną prawomocnym wyrokiem sądu na karę grzywny za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego na funkcję wójta (burmistrza, prezydenta miasta; dalej tylko wójta), gdyż tylko pozytywna odpowiedź na to pytanie pozostawia aktualnymi pozostałe kwestie będące przedmiotem postawionego mi pytania. Jest to pytanie o posiadania przez taką osobę biernego prawa wyborczego (prawo wybieralności).

Kwestię posiadania biernego prawa wyborczego w wyborach wójta reguluje ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. – Kodeks wyborczy (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 15 i 1089 oraz z 2018 r. poz. 4, 130 i 138). W art. 11 § 1 pkt 6 stanowi on, że posiada je obywatel polski posiadający w tych wyborach czynne prawo wyborcze, który najpóźniej w dniu głosowania kończy 25 lat i nie musi zamieszkiwać na obszarze gminy, w której kandyduje. Jednocześnie w art. 11 § 2 ustanowione są dwa wyłączenia. Po pierwsze, kandydować nie może: osoba skazana prawomocnym wyrokiem na karę pozbawienia wolności za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego lub umyślne przestępstwo skarbowe. Po drugie, kandydować nie może osoba, wobec której wydano prawomocne orzeczenie sądu stwierdzające utratę prawa wybieralności, o którym mowa w art. 21a ust. 2a ustawy z dnia 18 października 2006 r. o ujawnianiu informacji o dokumentach organów bezpieczeństwa państwa z lat 1944–1990 oraz treści tych dokumentów (Dz. U. z 2016 r. poz. 1721); chodzi zatem o osobę, która złożyła fałszywe oświadczenie lustracyjne. Ponadto, zgodnie z art. 11 § 3 prawa wybieralności nie ma obywatel Unii Europejskiej niebędący obywatelem polskim, pozbawiony prawa wybieralności w państwie członkowskim Unii Europejskiej, którego jest obywatelem, zaś zgodnie z art. 11 § 4 nie ma prawa wybieralności osoba, która została uprzednio dwukrotnie wybrana na wójta w tej gminie (zgodnie z innymi przepisami nie dotyczy to jednak wybrania przed denim 31 stycznia 2018 r.).

Z uwagi na pytanie stanowiące przedmiot odpowiedzi stwierdzić należy, że ograniczenie wynikające z art. 11 § 2 Kodeksu wyborczego jest nawiązaniem do rozwiązań przyjętych w polskim prawie wyborczym na początku XXI wieku. Jest jednak odmienne od regulacji przyjętej w tzw. kwietniowej nowelizacji ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. – Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (t.j. Dz.U. z 2003 r. poz. 159 ze zm.) pozbawiającej możliwość kandydowania również osoby, wobec których wydano prawomocny wyrok warunkowo umarzający postępowanie karne w sprawie popełnienia przestępstwa umyślnego ściganego z oskarżenia publicznego. Należy również pamiętać, że w 2009 r. wprowadzono do Konstytucji art. 99 ust. 3, zgodnie z którym do Sejmu i Senatu nie może być osoba skazana prawomocnym wyrokiem sądu na karę pozbawienia wolności za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego (konstytucja nie zawiera analogicznego przepisu w odniesieniu do wyborów samorządowych z uwagi na lakoniczność postanowień w tym zakresie). Wszystkie przywołane przepisy stanowią niewątpliwie reakcję prawodawcy na kryminalne zachowania mandatariuszy. Wyraźnie wynika z nich przy tym, że ograniczenie prawa wybieralności jest konsekwencją popełnienia przestępstwa z winy umyślnej, ściganego z oskarżenia publicznego, a ponadto zgodnie z Konstytucją i Kodeksem Wyborczym, musi być orzeczona kara pozbawienia wolności, sam wyrok musi być również prawomocny. Kodeks wyborczy nie przewiduje tym samym utraty biernego prawa wyborczego przez osoby, wobec których wydano prawomocny wyrok warunkowo umarzający postępowanie karne w sprawie popełnienia przestępstwa umyślnego ściganego z oskarżenia publicznego (wyrok WSA w Łodzi z 13 grudnia 2012 r., II SA/Łd 945/12, CBOSA), jak i w stosunku do których wydano prawomocny wyrok skazujący na karę inną niż pozbawienie wolności, a więc na karę grzywny.

W świetle powyższego wywodu nie ulega wątpliwości, że osoba skazana prawomocnym wyrokiem na karę grzywny za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego może kandydować na urząd wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Nie ulega też dla mnie wątpliwości, że osoba taka w przypadku wygrania wyborów ma zdolność do objęcia mandatu, natomiast dopiero prawomocne skazanie już po wyborach na karę pozbawienia wolności za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego skutkuje utratą zdolności do objęcia urzędu, jeżeli jeszcze nie został on objęty, bądź staje się to (zgodnie z art. 383 Kodeksu wyborczego) przesłanką do wygaśnięcia mandatu (zob. B. Banaszak, [w:] Kodeks wyborczy. Komentarz, art. 11, Nb 7, Warszawa 2015).

W świetle art. 4 ust. 1 pkt c) ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 902, z 2017 r. poz. 60 i 1930) nie ulega wątpliwości, że wójt (burmistrz, prezydent miasta) jest pracownikiem samorządowym. Jest to pracownik pochodzący z wyboru. W art. 6 ust. 1 określone jest przy tym, że musi to być obywatel polski (wyjątki określone w art. 11 ust. 2 i 3 tej ustawy dotyczą innych pracowników samorządowych) mający pełną zdolność do czynności prawnych oraz korzystający z pełni praw publicznych oraz posiadający kwalifikacje zawodowe wymagane do wykonywania pracy na określonym stanowisku. Ponadto art. 6 ust 2. stanowi, że pracownikiem samorządowym zatrudnionym na podstawie wyboru (lub powołania – np. zastępca wójta) może być osoba, która oprócz wskazanych wymagań nie była również skazana prawomocnym wyrokiem sądu za umyślne przestępstwo ścigane z oskarżenia publicznego lub umyślne przestępstwo skarbowe.

W konsekwencji mamy do czynienia z sytuację, w której z jednej strony Kodeks wyborczy zezwala osobie skazanej prawomocnym wyrokiem sądu za umyślne przestępstwo ścigane z oskarżenia publicznego lub umyślne przestępstwo skarbowe na inną karę niż pozbawienia wolności na kandydowanie w wyborach wójta (burmistrza, prezydenta miasta), zaś jednocześnie ustawa o pracownikach samorządowych zabrania zatrudniania jako pracownika samorządowego każdej osoby skazanej prawomocnym wyrokiem sądu za umyślne przestępstwo ścigane z oskarżenia publicznego lub umyślne przestępstwo skarbowe, a więc także tej, która została skazana na karę grzywny. Na rozbieżność tę zwracano uwagę już od dawna, a jako przykład można wskazać artykuł w „Rzeczpospolitej” z 6 listopada 2014 r. pt. „Kłopot z wyborem skazanego wójta". Nieco później wskazywał no to również Adam Bodnar, Rzecznik Praw Obywatelskich w piśmie do Wojciecha Hermelińskiego, Przewodniczącego Państwowej Komisji Wyborczej, który w odpowiedzi napisał: „Państwowa Komisja Wyborcza stoi na stanowisku, że kwestia braku spójności przepisów ustawy o pracownikach samorządowych i kodeksu wyborczego powinna być poddana pod rozwagę ustawodawcy, który z kolei powinien dążyć do usunięcia ewentualnych niespójności i rozbieżności" (cytuję za: M. Cyrankiewicz, Praca w samorządzie: wójt może być kryminalistą, „Rzeczpospolita z 12 lipca 2016 r.; http://www.rp.pl/Urzednicy/307129970-Praca-w-samorzadzie-wojt-moze-byc-kryminalista.html).

W tej sytuacji niespójności przepisów dwóch ustaw należy sięgnąć do reguł kolizyjnych, których celem jest reguły mające na celu usunięcie sprzeczności norm w systemie prawa. Rozważenia wymaga relacja pomiędzy ustawą o pracownikach samorządowych a Kodeksem wyborczym.

W tym przypadku przede wszystkim pomocny jest często przywoływany wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 grudnia 2010 r. o sygn. akt II OSK 1526/10, wydany wprawdzie jeszcze przed uchwaleniem Kodeksu wyborczego, jednak z uwagi na przedmiot wypowiedzi, którym było ówczesne samorządowe prawo wyborcze, który w pełni zachował, moim zdaniem, aktualność. W wyroku tym NSA stwierdził wprost: „Ustawa o pracownikach samorządowych ma […] charakter generalny, zawierając ogólne zasady kształtujące m. in. sytuację prawną (status) wójta, burmistrza i prezydenta miasta jako pracownika samorządowego. Pomiędzy tym aktem prawnym, a przepisem art. 7 ust. 2 pkt 2 ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw w związku z art. 26 ust. 1 pkt 3 ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta nie zachodzi kolizja zarówno w sensie przedmiotowym, jak też podmiotowym. Są to bowiem przepisy szczegółowe (lex specialis) w odniesieniu do ustawy o pracownikach samorządowych”. Pogląd ten podzielił Wojciech Hermeliński w przywołanej wyżej odpowiedzi udzielonej Rzecznikowi Praw Obywatelskich. Reguła kolizyjna jest w tym przypadku jednoznaczna – lex specialis derogat legi generali, a więc norma szczególna uchyla norm generalną. Zgodnie zatem z tą regułą szczególna norma kodeksowa dopuszczająca do kandydowania w wyborach wójta osobę skazaną prawomocnym wyrokiem sądu za umyślne przestępstwo ścigane z oskarżenia publicznego na karę grzywny, skutkująca w przypadku wyboru objęciem tego mandatu, uchyla generalną normę ustawy o pracownikach samorządowych zakazującej zatrudnienie osoby skazanej prawomocnym wyrokiem sądu za umyślne przestępstwo ścigane z oskarżenia publicznego lub umyślne przestępstwo skarbowe. Odnosząc się do istniejącego wskazanego braku spójności regulacji należy uwzględnić również fakt, iż ustawodawca uchwalając 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy znał normę ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych zakazującą zatrudnienie osoby skazanej prawomocnym wyrokiem sądu za umyślne przestępstwo ścigane z oskarżenia publicznego lub umyślne przestępstwo skarbowe. Należy zatem przyjąć, że dopuszczając możliwość kandydowania na wójta przez osobę prawomocnie skazaną za przestępstwo umyślne na karę grzywny, to uczynił to w pełni świadomie. Gdyby jednak nawet tak nie było, to i tak zastosowanie musi mieć inna reguła kolizyjna obowiązująca w przypadku norm tej samej rangi – lex posteriori derogat legi priori, a więc norma późniejsza uchyla normę wcześniejszą. Konkluzja musi być zatem taka sama jak w przypadku wniosku wynikającego przy poprzednio przywołanej paremii kolizyjnej. Osoba skazana prawomocnym wyrokiem sądu na karę grzywny za popełnione umyślne przestępstwo w przypadku wyboru na wójta może pełnić ten urząd. Zważyć przy tym należy, iż nawet w przypadku, gdyby kolejność uchwalonych ustaw była odwrotna, to i tak obowiązuje inna reguła kolizyjna – lex posteriori generali non derogat legi priori specialis, czyli norma późniejsza ogólna nie uchyla normy wcześniejsze szczególnej.

Skoro zatem w świetle przeprowadzonej analizy prawnej osoba skazana prawomocnym wyrokiem sądu na karę grzywny za umyślne przestępstwo może kandydować i w przypadku wygranej objęć urząd prezydenta, to nie ma możliwości pozbawienia jej wynagrodzenia, gdyż nie ma przewidującego tego przepisu, a tylko wówczas byłoby to dopuszczalne.

A oto oświadczenie Prezydent Miasta Łodzi - Hanny Zdanowskiej:

Szanowni Państwo

Sprawa jest sprzed 10 lat, dotyczy mojego życia prywatnego. Gdybym dziś nie była prezydentem, w ogóle by jej nie było. Swój kredyt spłaciłam, drugi jest spłacany, bank nigdy nie zgłaszał wobec mnie żadnych roszczeń.

Nadal czuję, że nie zrobiłam nic złego i z pewnością wystąpię o kasację tego wyroku do Sądu Najwyższego. Odmówiono mi prawa do sprawiedliwego i bezstronnego procesu, sąd odrzucił wszystkie wnioski mojego obrońcy, jeśli zajdzie taka konieczność, odwołam się do Trybunału w Strasburgu.

Dla mnie najważniejsza będzie ocena łodzian 21 października ponieważ dzisiejsza decyzja sądu nic nie zmienia: mogę kandydować, a jeśli tak zadecydują mieszkańcy - objąć urząd prezydenta miasta. Takie jest prawo, tak stanowi Kodeks Wyborczy, tak wskazują wszystkie ekspertyzy prawne.

Hanna Zdanowska

Prezydent Miasta Łodzi

Podajemy za:

Marcin Masłowski
Rzecznik Prasowy Prezydenta Łodzi